El gobierno ingresó al Congreso el proyecto de ley de Reforma al Mercado de Capitales y Financiamiento de la Casa Propia. Sería la cuarta reforma importante al mercado financiero chileno tras MK I (2001), MK II (2007) y MK III (2010), sin contar la agenda MKB de 2011. El proyecto busca profundizar el mercado financiero chileno y, al mismo tiempo, facilitar el acceso a la vivienda.
Análisis del Gobierno: Un mercado en declive
El mensaje presidencial describe el declive del mercado financiero local: la salida de cerca de US$50.000 millones por los retiros de las AFP (2020-21), la fuerte caída en la liquidez de la renta fija, desde un máximo de 240% del PIB en 2018 a un mínimo de 70% en 2023, la ausencia de aperturas en bolsa (IPO) desde Cencosud Shopping en 2019, y la caída en el número de empresas listadas, de 227 en 2014 a 185 hoy. El ejecutivo suma a este diagnóstico el impuesto a las ganancias de capital sobre acciones con presencia bursátil vigente desde 2022, que según el mensaje redujo los montos transados en cerca de 35% el primer año. Esta menor profundidad se habría reflejado en créditos hipotecarios más caros y de plazos más cortos.
En nuestra opinión, las principales medidas que se someten a discusión son las siguientes:
1) FONAVI: una nueva sigla para el financiamiento de la vivienda
El proyecto crea el Fondo Nacional para la Vivienda (FONAVI), persona jurídica de derecho público administrada por BancoEstado y fiscalizada por la CMF. No presta plata ni origina hipotecas: constituye fondos que compran, mediante procesos competitivos, carteras de créditos hipotecarios a bancos y otros originadores, lo que les libera capital regulatorio para seguir prestando. El Fisco aportará hasta US$2.000 millones en un plazo de 36 meses (con un aporte inicial de US$500 millones), y los fondos que constituya el FONAVI podrán endeudarse hasta diez veces su patrimonio emitiendo bonos u otros instrumentos, deuda que podrá contar con garantía del Estado. Los créditos que se compren deberán priorizar la primera vivienda y corresponder a viviendas de hasta 6.000 UF.
2) AVV: Ahorro Voluntario para la Vivienda
El proyecto crea el Ahorro Voluntario para la Vivienda (AVV), que ataca el problema del pie. Es una cuenta de destino exclusivo, parecida al APV pero que, además de funcionar de manera individual, puede ser en cotitularidad como "grupo familiar AVV" por cónyuges o convivientes civiles, y que podrán ofrecer bancos, AGF, AFP, compañías de seguros de vida, cooperativas y cajas de compensación, bajo autorización de la CMF.
El incentivo es que quien ahorre al menos el 7% del valor de la vivienda, con aportes estables y continuos durante un mínimo de 30 meses completos, recibe por una sola vez una bonificación estatal del 3% de ese valor, pagada en el mismo acto de la compraventa y destinada exclusivamente a completar el pie. Aplica solo a la primera vivienda, nueva o usada, de hasta 6.000 UF, y la bonificación queda sujeta a un tope en UF que fijará anualmente Hacienda. La rentabilidad de los retiros que no se destinen a vivienda tributa según las reglas generales. La bonificación es inembargable; los aportes y su rentabilidad lo son hasta 420 UF.
3) APV-A: mayor bonificación fiscal
Se sube el tope máximo de la bonificación fiscal del APV régimen A desde 6 UTM (unos $430 mil) a 8 UTM (unos $573 mil), es decir un 33% más. Ese monto es el tope del aporte estatal, no del ahorro. En el régimen A el Estado bonifica un 15% de lo que el trabajador ahorra voluntariamente, con ese tope anual. El mensaje justifica el ajuste señalando que desde octubre de 2008, última vez que se revisaron los parámetros del APV, los sueldos reales crecieron 38%.
4) Ley de Fraudes: Pasando más responsabilidad a las personas
La ley 20.009 protege a quien sufre un fraude con su tarjeta: si aparecen cobros que no hiciste, avisas al banco y el banco te devuelve la plata; después el banco verá cómo lo resuelve. El proyecto no elimina eso, pero le hace varios ajustes que trasladan parte del riesgo desde los bancos hacia las personas:
a) Hoy el banco solo puede negarse a devolver si prueba dolo o culpa grave del usuario, un estándar casi imposible de acreditar. El proyecto baja ese estándar a la culpa leve, es decir, el "cuidado ordinario" que se le pide a cualquier persona.
b) Si la operación se hizo con autenticación reforzada (clave más un segundo factor), se presumirá que hubo descuido del usuario. La presunción opera ante el juzgado de policía local, por lo que el banco sigue necesitando autorización judicial para suspender la devolución y el usuario puede probar lo contrario.
c) Se amplían los plazos que tiene el banco para devolver los fondos, de 10 a 15 días hábiles en el tramo general y de 15 a 20 en el resto.
d) El aviso sigue siendo una declaración jurada, pero con un formato único fijado por Hacienda que los bancos no podrán ampliar con exigencias adicionales, y la denuncia del delito podrá hacerse por medios electrónicos.
e) El banco seguirá pagando, pero tendrá derecho a repetir contra las demás empresas de la cadena de pagos (sub-adquirentes, procesadores, sociedades de apoyo al giro) que por incumplir sus deberes de seguridad hayan contribuido al fraude. Además se deroga la prohibición de contratar seguros sobre estas operaciones.
5) El sueño de Chile como plaza financiera internacional
Se incluyen medidas para acercar a Chile a ser un centro financiero regional, uno de los sueños del país desde MK I (2001). Se perfecciona la exención de IVA a la exportación de servicios financieros, se simplifica el régimen de RUT e inicio de actividades para inversionistas no residentes, se amplía a los inversionistas extranjeros la exención del impuesto de timbres y estampillas, se reconvierte el cargo de capital a los bancos sistémicos (D-SIB) en un colchón alineado con Basilea III, y se habilita a las AFP a operar pactos de retrocompra y retroventa (repo y reverse repo). Finalmente, los proveedores de precios y valorizaciones de instrumentos financieros pasarán a estar sujetos a requisitos de idoneidad e independencia fijados por la CMF.
6) Simplificación regulatoria Un paquete de quince medidas que incluye, entre otras, la adecuación de las normas societarias a un mercado desmaterializado, la rebaja de quórums calificados de dos tercios para ciertas operaciones, mayor flexibilidad para recompra de acciones, la creación de series de acciones con voto múltiple y mecanismos de squeeze out, un registro separado con requisitos acotados para los "mini-bonos" que creó la Ley Fintec, y la exclusión de la tasa máxima convencional para operaciones con inversionistas calificados y créditos de más de 10.000 UF.
7) Financiamiento para empresas de menor tamaño
El proyecto crea un Estatuto de Incentivos para el Segmento Junior de la Bolsa, en el que las empresas se clasifican como "Emisores de Innovación y Crecimiento" o "Emisores de Exploración Minera", con requisitos de inscripción e información simplificados, sin necesidad de inscribirse en el Registro de Valores, acompañados por un agente patrocinador y con acceso a los beneficios tributarios de la ganancia de capital.
8) Cambios en la tributación de acciones y fondos
Se modifica el artículo 107 de la Ley de la Renta, ampliando significativamente los instrumentos que acceden al ingreso no renta por ganancia de capital. Para las acciones se reemplaza el requisito de presencia bursátil, que hoy cumplen solo 59 de las 185 empresas listadas, por uno de capital flotante mínimo de 15%. Se incorporan además las cuotas de fondos de inversión listadas en bolsa que repartan sus rentas, así como ampliar la cartera en que pueden invertir los fondos mutuos para acceder al beneficio.
El artículo 108, que permite diferir el impuesto al reinvertir entre fondos mutuos, se amplía para incluir la reinversión entre fondos de inversión y entre fondos mutuos y fondos de inversión.
Finalmente, se equipara el tratamiento tributario de los derivados a las reglas generales, reconociendo utilidades y pérdidas cuando se pagan o adeudan, y se reemplaza la pérdida automática del derecho a deducir pérdidas por las sanciones generales del Código Tributario.
Qué opinamos: Hay cosas buenas, otras muy mejorables
En nuestra opinión, las medidas de acceso a la vivienda, como el FONAVI y el AVV, son positivas y debieran lograr que el aporte estatal tenga un multiplicador privado, pero habrá que ver sus consecuencias fiscales. El FONAVI puede terminar con hasta US$20.000 millones de deuda con garantía estatal, y el mensaje no cuantifica el costo de la bonificación del AVV ni del mayor tope del APV.
La Ley de Fraudes probablemente será el punto más polémico, ya que se sigue avanzando en hacer más responsables a los usuarios. Si bien las normas estaban desequilibradas y se prestaron a abusos en el pasado, el texto propuesto será sin duda de tensa discusión y difícil aprobación.
Las medidas de flexibilidad y mejoras tributarias para la inversión son bienvenidas. Las mejoras y mayor flexibilidad al artículo 107 dan incentivos al ahorro a las personas y aumentan las posibilidades de obtener mejores retornos.
Es preocupante que se retroceda en materias de innovación que habían sido incluidas en la ley Fintec. En materia de administradoras generales de fondos (AGF), el proyecto reemplaza la fórmula de patrimonio mínimo basada en riesgo que introdujo la Ley Fintec, de hasta 6% de los activos ponderados por riesgo y sin techo, por un monto que fijará la CMF en un rango de 10.000 a 20.000 UF para las administradoras que superen cierto volumen de negocios, y rebaja las garantías por fondo, eliminando el piso de 1% del patrimonio y fijando un tope de 25.000 UF. El techo parece un traje a la medida de las administradoras grandes, pero el piso de 10.000 UF podría significar un aumento de exigencia para las administradoras medianas que crucen el umbral, cuando el objetivo declarado es precisamente reducir las asimetrías competitivas frente a las AGF filiales de bancos.
